Արմեն Գևորգյանի հեղինակային հերթական հոդվածը, որում նա անդրադառնում է իշխանության որակի և կառավարության արդյունավետության խնդրին։
Նախորդիվ՝
Իշխանության որակի և ռիսկերի մասին
Ինչպիսի՞ն է մեր կառավարությունը՝ ազգային համաձայնությա՞ն, ինքնագոյատևմա՞ն, թե՞ անցումային, տեխնոկրատների ռեֆորմիստական կառավարությո՞ւն՝ կոչված ապահովելու բեկումնային զարգացում, հեղափոխական կառավարությո՞ւն, թե ի՞նչ։ Ըստ էության կարող ենք ասել, որ մեզ մոտ ուղղակի առկա է Նիկոլ Փաշինյանի կառավարությունը։
Ցանկացած կառավարության խնդիրը, հատկապես Հայաստանում, ընթացիկ օպերատիվ աշխատանքն է, ամենօրյա խնդիրներն ու մտահոգությունները, իսկ դրանք ավելի են շատացել կամ սկսել են դրանց մասին ավելի հաճախ և բաց խոսել։ Այդ առօրյա աշխատանքի ճահիճը գրեթե անհնար է դարձնում ապագայի, հեռանկարի վրա կենտրոնացումը, շատ ժամանակ ու էներգիա են խլում, ցանկացած բարեփոխիչի վերածում են հասարակ սպառողի։
Այսօր կառավարությունում ո՞վ է մտածում, ո՞վ է կերտում գաղափարներ և հայեցակարգեր։ Որտե՞ղ են գտնվում ռազմավարական հետազոտությունների և նախաձեռնությունների կենտրոնները։ ՀՀ-ում վերջին ամիսների զարգացումները, երբ ներքաղաքական դիսկուրսի հիմնական թեմաները անցումային արդարադատությունն ու վեթինգն են, վկայում են այն մասին, որ իրենց բովանդակությամբ այդպիսի կարևոր թեմաները ձևավորվում ու առաջ են մղվում ոչ կառավարության ներսում, ոչ էլ, ցավոք սրտի, երկրի ներսում։ Նկատի ունեմ, որ դրանք ձևավորվում և ներդրվում են եվրոպական ու ամերիկյան կազմակերպությունների կողմից։
Այսօր մենք, հանձին կառավարության անդամների, արդյո՞ք տեսնում ենք այն մարդկանց, որոնք ասոցացվում են այս կամ այն ոլորտում բարեփոխումների և առաջադիմական ակնկալիքների հետ, արդյո՞ք նրանք անհրաժեշտ փոփոխությունների շարժիչն են, թե՞ ոչ։ Հարցն այն չէ՝ այս կամ այն մարդը լավն է թե վատը, հարցը նրա՝ մարդկանց իր ետևից տանելու կարողության, իր գաղափարներով և էմոցիաներով ուրիշներին ոգեշնչելու, հետևողականորեն դրական արդյունքների հասնելու ունակության մեջ է, ընդ որում՝ չվախենալով հաղորդակցությունից և երկխոսությունից։
Ի՞նչն է կառավարության այսօրվա անդամներին խանգարում դառնալ կամ լինել ռեֆորմիստներ․
– կուտակված գործնական կառավարչական փորձի բացակայությունը․ կարևոր չէ՝ պետական կառավարման համակարգում թե մասնավոր հատվածում՝ բիզնեսում, սակայն ոչ՝ հասարակական հատվածում, այստեղ էական տարբերություն կա։
– կայացված որոշումների արդյունքում ամեն գնով արագ, դրական արդյունք կամ ազդեցություն ցույց տալու ձգտումը՝ չսպասելով գործնական արդյունքներին և անպայմանորեն սևացնելով անցյալը, նախկինը։
– կարևոր հարցերի շուրջ առանց մշակման և երկարատև քննարկման, հաճախ PR-ի նպատակով արմատական որոշումներ կայացնելու պատրաստակամությունը։
– հիմնական-առանցքային պաշտոններին սեփական, նույնքան անփորձ, բայց՝ ամբիցիոզ մարդկանց նշանակելը։
– Վերջապես ամենակարևորը, առայժմ՝ առանց բացառության. բոլոր սկզբունքային հարցերը լուծվում են Նիկոլ Փաշինյանի հանրային աջակցության ռեսուրսի հաշվին։
Կառավարության անդամ լինելը առաջին հերթին նշանակում է քաղաքական պատասխանատվություն։ Այս առումով, այսօր որևէ ոլորտ, կամ պետական կառավարման և կարգավորման որևէ մարմին չպետք է լինի անհատական քաղաքական պատասխանատվության տիրույթից դուրս, դրանք պետք է ներառված լինեն կառավարության կոնկրետ անդամի պատասխանատվության տիրույթում, և հասարակությունը պետք է իմանա, որ այս կամ այն կոնկրետ անձը պատասխանատվություն է կրում համապատասխան ոլորտի կամ հարաբերությունների համար։
Կառավարության անդամների քաղաքական պատասխանատվության հարցի լուծումը, ըստ գործող Սահմանադրության, հանգում է գործադիր իշխանության ներսում լիազորությունների բաշխման խնդրին։
Իրական լիազորություններով օժտված՝ նախագահի ինստիտուտի բացակայության պայմաններում ողջ գործադիր իշխանությունը կենտրոնացած է վարչապետի ձեռքում։ Եթե նախկինում նախագահը կարող էր հիմնականում և ինտենսիվորեն զբաղվել պաշտպանության, արտաքին քաղաքականության հարցերով, մասնակցել արցախյան բանակցային գործընթացին, համակարգել ուժային կառույցների աշխատանքը, սփյուռքի հետ հարաբերությունները, իրականացնել ներկայացուցչական գործառույթներ, սակայն նվազագույնս զբաղվել ընթացիկ սոցիալ-տնտեսական քաղաքականության և օպերատիվ կառավարման հարցերով, ապա այժմ վարչապետը ֆորմալ առումով միաժամանակ պատասխանատու է ամեն ինչի համար։ Նման իրավիճակում որքանո՞վ է ամբողջական և ողջամտորեն լուծված կառավարության ներսում լիազորությունների պատվիրակման հարցը։ Նույնիսկ որոշ միջազգային կազմակերպություններում Հայաստանի ներկայացվածության ֆորմալ խնդիրներ են ի հայտ եկել։ Օրինակ՝ համարվել է, որ ԵԱՏՄ Խորհրդում Հայաստանը պետք է ներկայացներ երկրի փաստացի առաջնորդը՝ վարչապետը (այս կառույցի կանոնադրության մեջ ամրագրված է, որ մասնակցում են երկրների ղեկավարները)։ Սակայն այս դեպքում ո՞վ պետք է ներկայացներ Հայաստանը ԵԱՏՄ վարչապետների Խորհրդում։ Կարո՞ղ է արդյոք վարչապետը միաժամանակ մասնակցել այս երկու մարմինների աշխատանքներին։ Այստեղ հարցը ոչ այնքան վերաբերում է կարգավիճակին, որքան՝ վարչապետի աշխատանքի կազմակերպման արդյունավետությանը և գործընկերների հետ փոխհարաբերություններին։
Կարևոր է հասկանալ ևս մեկ իրողություն․ գործող օրենսդրությամբ նախարարներն այսօր ավելի մեծ լիազորություններ և հնարավորություններ ունեն, քան փոխվարչապետները։ Սա հաստատված է սահմանադրությամբ, որտեղ սահմանված է
«Հոդված 152․ Վարչապետի և կառավարության մյուս անդամների իրավասությունները
1. Վարչապետը Կառավարության ծրագրի շրջանակներում որոշում է Կառավարության քաղաքականության հիմնական ուղղությունները, ղեկավարում է Կառավարության գործունեությունը և համակարգում է Կառավարության անդամների աշխատանքը: Վարչապետը կարող է Կառավարության անդամներին կոնկրետ հարցերով հանձնարարականներ տալ: Վարչապետը գլխավորում է Անվտանգության խորհուրդը, որի կազմավորման և գործունեության կարգը սահմանվում է օրենքով:
2. Փոխվարչապետները վարչապետի հանձնարարությամբ իրականացնում են Կառավարության գործունեության առանձին ոլորտների համակարգումը: Փոխվարչապետներից մեկը վարչապետի սահմանած կարգով փոխարինում է վարչապետին նրա բացակայության ժամանակ:
3. Յուրաքանչյուր նախարար ինքնուրույն ղեկավարում է նախարարությանը վերապահված գործունեության ոլորտը:
4. Կառավարության անդամներն իրավասու են ընդունելու ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտեր»:
Եթե ուշադրություն դարձնենք այս հոդվածի երրորդ կետին, ապա ստացվում է, որ սուպերնախարարների պարագայում՝ համակարգվող ոլորտների քանակի առումով, մենք գործ ունենք գրեթե փոխվարչապետների հետ, որոնք, սակայն, օժտված են իրական սահմանադրական լիազորություններով։ Ի դեպ, այս համատեքստում կա ևս մեկ կարևոր հարց՝ ներիշխանական հարաբերությունների տրամաբանությունը հասկանալու համար․ ո՞վ է պատասխանատվություն կրում մարզպետների՝ որպես մարզերում կառավարության ներկայացուցիչների գործունեության համար։ Տարածքային կառավարման հարցերը համակարգող նախարա՞րը, թե՞ վարչապետը՝ որպես մարզպետներին նշանակող մարմնի ղեկավար։
Գրագետ քայլերի անհրաժեշտությունը
Կան մի շարք ուղղություններ, որտեղ պետք է գտնվեն գրագետ լուծումներ։ Միայն այդպես հնարավոր կլինի բարձրացնել պետության կառավարման արդյունավետությունը։ Չանել սա՝ նշանակում է դարձյալ ժամանակ կորցնել։ Արդյունավետ պետությունը մրցակցային հասկացություն է՝ հարևանների հետ, տարածաշրջանում, ԵԱՏՄ-ում և այլն։ Նաև հենց այդ պատճառով է ժամանակը Հայաստանի համար ավելի թանկ գործոն։
Նշենք ուղղությունները, որտեղ անհրաժեշտ են գրագետ քայլեր.
1. Պետության վերահսկողական գործառույթները․ վերահսկիչ պալատը, պետական վերահսկողական ծառայությունը, դատախազությունը, ֆինանսների նախարարության՝ վերահսկողության և աուդիտի մարմինը, նոր հակակոռուպցիոն մարմնի ձևավորման ծրագրերը. այս ամենը՝ ընդամենը 3 միլիոն բնակչություն ունեցող Հայաստանում։ Սա ճոխություն է, թանկ շռայլություն։
2. Պետական ծառայության համակարգի կատարելագործումը․ նոր մեխանիզմների ներդրում, որոնք կերաշխավորեն պետական ապարատի շարունակականությունն ու ապաքաղաքականացումը։ Պետական ծառայողներին մոտիվացնելու՝ նոր և ավելի գրավիչ մեխանիզմների ու ձևաչափերի ստեղծում։ Պետծառայողների արհմիությունների ստեղծման խրախուսում՝ որպես նրանց շահերի և իրավունքների պաշտպանության իրական երաշխավորների։
3. Միգրացիոն ծառայության բարեփոխում․ վաղուց հասունացել է երկրում միգրացիոն մեխանիզմները կատարելագործելու անհրաժեշտությունը, բոլորը ստորաբաժանումները՝ տարածքային կառավարման և ենթակառուցվածքների նախարարության միգրացիոն ծառայությունը, ոստիկանությանը ենթակա վիզաների և գրանցման բաժանմունքը (ОВИР), ԱԱԾ-ի սահմանային ծառայությունը մեկ միգրացիոն մարմնում միավորելու միջոցով։ Այս ծրագիրը կարելի է իրագործել ԵՄ-ի հետ վիզաների ռեժիմի ազատականացման շուրջ համագործակցության շրջանակներում։ Այս աշխատանքի համատեքստում կարելի է ուսումնասիրել նաև նոր ներքին գործերի նախարարություն ստեղծելու հնարավորությունը։
4. Իշխանության որակի կատարելագործում մարզերում և համայնքներում՝ կառավարության մի շարք լիազորություններ համայնքներին պատվիրակելու միջոցով։ Սա պետք է դառնա կառավարությունում կառուցվածքային բարեփոխումների տրամաբանական շարունակությունը։
4.1 Հնարավոր և իրատեսական մեխանիզմ է համայնքների խոշորացումը, այդ թվում միգուցե հնարավոր է դա անել նախկին խորհրդային շրջանների մոդելով, դրանց աշխատանքում ներգրավելով կուսակցություններին և հասարակական կազմակերպություններին։ Տեղական ինքնակառավարման մարմինները հարկավոր է դուրս բերել կլանային-խմբային հարաբերությունների՝ ձևավորված ավանդույթի շրջանակներից։ Միաժամանակ անհրաժեշտ է ինտենսիվորեն ներդնել նոր մոդելներ և լուծումներ հետևյալ ուղղություններով․
• Կանադայի, Էստոնիայի և Արևելյան Եվրոպայի այլ երկրների օրինակով էլեկտրոնային համայնքների ձևավորում․ այդպիսի ծրագիր քննարկվել է Հայփոստի հիմքի վրա, սակայն հետագայում այն օրակարգից դուրս մնաց։
• Առողջապահության, կրթության, սոցիալական պաշտպանության, մշակույթի և սպորտի օբյեկտների ռացիոնալ վերաբաշխում՝ դպրոցներ, մանկապարտեզներ, հիվանդանոցներ, պոլիկլինիկաներ, ամբուլատորիաներ, թատրոններ, թանգարաններ, սպորտդպրոցներ և այլն։
• Տեղական ինքնակառավարման մարմինների՝ ֆինանսական ռեսուրսների աղբյուրների ընդլայնում
4.2 Տարածքային կառավարման համակարգ․ համայնքների խոշորացմանը զուգընթաց՝ հարկավոր է կրճատել մարզերի քանակը և վերանայել տարածքային կառավարման մարմինների գործառույթները՝ նրանց վերապահելով միայն տեսչական-վերահսկողական, համապետական գործառույթներ․ մոբիլիզացիա, քաղաքացիական պաշտպանություն, վիճակագրություն, ռեեստրների կազմում, առանձին պետական մարմինների տարածքային կառույցների աշխատանքների համակարգում։
5. Պետական կառավարման համակարգում կարող էր կարևոր գործիք դառնալ Հայաստանի անվտանգության խորհուրդը։ Վերջինիս սահմանադրական կարգավիճակը կարող էր օգտագործվել անհամեմատ ավելի արդյունավետ կերպով՝ քաղաքական իշխանության ներսում հարաբերությունների նոր մեխանիզմ ձևավորելու նպատակով․ այն կարող է և պետք է դառնա հարթակ իշխանության ներսում՝ վերջինիս և մասնագիտական շրջանակների միջև երկխոսության, մեր երկրի համար կարևոր թեմաների և մարտահրավերների շուրջ հանրային կարծիքի ձևավորման նպատակով։ Անվտանգության խորհուրդը պետք է իր վրա վերցնի կառավարության ներքին ընդդիմախոսի գործառույթը։
6. Դեռևս ամբողջությամբ բացահայտված չէ և լիարժեք չի օգտագործվում հանրային խորհրդի ներուժը, որի կարգավիճակը փաստացի սահմանադրորեն ամրագրվել է։ Այն կա, գործում է, ուրեմն առավելագույնս օգտագործե՛ք այն՝ հանուն հանրային կոնսենսուսի։
7. Հայաստանում գործադիր իշխանության ողջ համակարգի արդյունավետությունը բարձրացնելու տեսանկյունից կարևոր դեր կարող է և պետք է խաղա պետական վերահսկողական ծառայությունը։ Չէ որ վերջինիս խնդիրն է ոչ միայն հետևել, թե ինչպես են օգտագործվում պետական միջոցները, այլ նաև՝ վերլուծել պետական մարմինների աշխատանքի որակը, օգտակար լինել՝ նրանց աշխատանքի նկատմամբ հանրային վստահության ամրապնդման գործում։
Ամփոփում
Իմ ծավալուն նյութի առանցքը կազմում էր իշխանության որակի և կառավարության արդյունավետության խնդիրը։ Հատուկ շեշտում եմ. սա ընդհանրական, բայց նաև՝ փաստարկված առաջարկների և վերլուծությունների փաթեթ է և չի սահմանափակվում «հենց հիմա և հենց այս կառավարության» սահմաններում։
Ամփոփելով՝ ավելացնեմ նաև, որ իշխանության որակը բնութագրվում է ևս մի քանի էական հանգամանքներով, այդ թվում՝
– Կառավարության և նրա նախաձեռնությունների նկատմամբ հանրային գիտակցված աջակցության բնույթով ու ծավալով, որը թույլ է տալիս հասկանալ, թե որքան ժամանակ կառավարությունը ի վիճակի կլինի խոսել և հանդես գալ ժողովրդի անունից։
– Հասարակությանը սեփական գաղափարների և առաջարկների շուրջ համախմբելու կարողությամբ, առողջ հանրային մթնոլորտի և կարևոր հարցերի շուրջ հանրային կոնսենսուսի ապահովման, տարբեր հասարակական-քաղաքական ուժերի ու շրջանակների միջև արդյունավետ երկխոսության միջավայրի ձևավորման ունակությամբ։